近年来，随着我国国资国企改革的不断深化，国有资本运作机制和监管方式持续优化。从2015年《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出“以管企业为主向以管资本为主转变”，到如今“穿透式监管”理念逐步被中央和地方监管部门所采纳，国有企业治理正面临新一轮深层次变革。

在此背景下，一个关键问题浮出水面：穿透式监管是否正在或即将取代“管资本”这一主流监管模式？

所谓“管资本”，是指政府通过授权经营体制，由履行出资人职责的机构（如国资委、国有资本投资运营公司）对国有资本进行市场化、专业化管理，不再直接干预企业日常经营活动，强调资本回报、风险控制和流动性管理。

核心特征包括：

放权让利：减少对企业微观事务的行政干预；

资本导向：关注资本布局优化、结构调整和价值提升；

市场化运作：推动国有资本投资运营公司成为资本运作主体；

分类监管：按功能定位区分商业类和公益类企业实施差异化监管。

成效显著：

国有资本配置效率提升；

投资平台作用增强；

激活了国有企业市场化活力；

推动混合所有制、并购重组等战略落地。

但同时也暴露出一些问题：

监管盲区增多：部分企业在多层架构下规避监管，出现“影子公司”、“体外循环”等问题；

风险传导加剧：金融化、证券化操作使风险跨层级、跨板块快速扩散；

权责边界模糊：出资人机构、董事会、经理层之间的权责不清，导致监督失效；

资本运作异化：个别企业脱离主业，热衷于资本炒作、短期套利，偏离服务国家战略的初衷。

穿透式监管，最初源于金融领域的概念，意指在复杂交易结构中，穿透识别最终受益人、资金流向和风险实质，确保合规性与透明度。近年来，这一理念被引入国有资本监管领域，特别是在防范系统性风险、遏制权力寻租、规范资本运作等方面，成为政策制定者的重要抓手。

穿透式监管的核心特征包括：

政策支持背景：

2023年国务院国资委发布的《关于进一步加强中央企业财务监管工作的指导意见》明确提出“强化穿透式财务监管”；

2024年多地国资委开展“穿透式监管试点”，重点围绕投资决策、债务风险、关联交易等领域实施动态监测；

中央经济工作会议连续强调“防止国有资本脱实向虚”、“严防‘纸面整改’和形式主义”。

并非替代关系，而是递进关系

穿透式监管并非对“管资本”的否定，而是在更高层次上对其的补充与完善。两者应理解为“战略导向”与“执行工具”的协同关系：

简言之，“管资本”是方向，“穿透式监管”是保障；前者解决“该不该做”，后者解决“做得怎么样”。二者共同服务于“做强做优做大国有资本和国有企业”的根本目标。

尽管穿透式监管具有明显优势，但在实际推进过程中仍面临以下挑战：

1.信息不对称问题突出

子企业数据上报滞后、失真；

多级法人结构增加监管难度；

数字化基础设施建设不均衡。

2.权责边界尚未完全厘清

出资人机构与企业董事会之间如何分工？

如何避免“越位监管”打击企业积极性？

3.监管成本上升

多维度穿透需大量人力物力投入；

容易陷入微观干预陷阱。

4.制度配套尚不完善

缺乏统一标准和流程；

法律法规支撑不足；

专业人才储备有限。

（一）构建“三位一体”监管体系

即：以管资本为核心、以穿透式监管为手段、以法人治理为基础，形成战略清晰、执行有力、防控有效的新型国资监管体系。

（二）推进监管数字化转型

加快建立统一的国资大数据监管平台，实现：

全流程可视化；

实时风险预警；

自动合规审查；

动态绩效评估。

（三）健全穿透式监管制度框架

出台《穿透式监管操作指引》，明确适用范围、实施程序、责任追究等细则，做到“依法监管、精准监管、有效监管”。

（四）强化企业内控体系建设

推动国有企业建立“穿透式内控机制”，包括：

重大事项报告机制；

子企业交叉审计机制；

高管履职评估机制；

异常行为监测机制。

（五）探索“分层穿透”监管策略

根据企业规模、行业属性、风险等级实行差异化穿透监管，避免“一刀切”，提升监管的针对性与有效性。

综上所述。穿透式监管不是对“管资本”模式的否定，而是国资监管进入深水区后的一次制度创新和能力升级。它标志着国资监管正从“结果导向”转向“过程控制”，从“宏观引导”走向“微观监督”，从“被动响应”迈向“主动预判”。未来，穿透式监管将成为国资国企治理体系现代化的重要组成部分，推动国有资本真正实现“看得见、管得住、用得好”的高质量发展目标