党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出要建立同国际通行规则衔接的合规机制，2024年7月实施的《中华人民共和国公司法》明确国家出资公司应当加强内部合规管理。近年来，国有企业合规不仅是实务界关注的问题，也是学界关注的话题，不少学者从不同视角对国有企业合规进行了探索。总的来看，当前学界对国有企业合规的研究主要体现在对国有企业合规指引文件的阐释、国有企业合规的内部管理路径等方面。目前，已有侧重于对国有企业合规的内部治理的研究，然而对国有企业合规蕴含的时代价值、国家治理则缺乏较为深入的研究。本文拟在我国国有企业引入合规制度缘起考察的基础上，从国家治理的角度对国有企业合规的价值蕴含、实施困境及其破解进行分析，以期为国有企业合规治理提供有价值的参考。

国有企业合规的缘起

虽然国内有少数学者对我国企业合规的缘起进行了研究，但鲜有专门对国有企业合规的缘起进行研究。把握国有企业合规的缘起有助于认识国有企业合规的时代价值和国家治理，故此，本文将国有企业合规的缘起考察作为研究的起点。

纵观我国国有企业合规制度的引入历程，国有企业合规制度既是被动引入也是主动而为，既体现了其引入过程中的本土化构建，也体现了由特定领域向多领域拓展、由“走出去”的被动向内外一致的全面拓展的演化逻辑。

（一）国有企业合规开始于金融领域。一般认为，企业合规兴起于美国，受企业合规在实践中的有效性以及美国为维护自身利益而大力推进等因素的影响，企业合规于20世纪末开始逐渐被欧美一些国家和国际组织所认可、引入、借鉴。由于国有企业在欧美国家多数属于非营利性及其数量有限等，国外专门针对国有企业合规的制度安排较少。发展社会主义市场经济和对外开放使我国接触了盛行于欧美的企业合规制度，起初这种企业合规制度出现在我国境内从事经营活动的欧美外资企业中，受其影响，我国早在20世纪七八十年代的金融领域就出现了“合规”一词，但在国家治理中真正引入企业合规制度还是在21世纪初。2005年4月，巴塞尔银行监督管理委员会出台了《合规与银行内部合规部门》，为会员国的银行企业合规治理确立了基本的原则和制度框架。我国为申请加入该国际组织，主动在金融领域推进合规化建设，于2006年10月原银监会出台了《商业银行合规风险管理指引》，对合规绩效考核制度、合规问责制度和诚信举报制度进行了规定。由于那时我国除了外资银行以外，主要是国有银行，该指引可以视为我国国有企业引入合规的始点。

（二）国有企业合规拓展于涉外领域。除了银行业，我国国有企业合规在金融领域其他行业治理中也得到了推进。如原保监会于2016年12月出台的《保险公司合规管理办法》（保监发〔2016〕116号），证监会于2017年6月出台的《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》（证监会令第133号），开启了我国保险、证券领域国有企业合规治理征程。后来，国有企业在国外遭受的一系列处罚和合规整改，引发了我国对其他领域国有企业合规的广泛关注。2017年，中兴通讯公司因违反美国出口管制，被美国商务部和财政部处以高额罚款并要求完善合规计划，该案中，中兴通讯公司在 2017 年、2018 年分别被处以8.92 亿美元、10 亿美元的罚款，并被要求进行合规整改，包括更换董事会和管理层的所有成员，由美国指派合规监督员等。湖南建工集团在参加由世界银行资助的项目竞标时存在虚报业绩的行为，世界银行于2013年作出了“附解除条件的取消资格”的制裁并要求其实施有效合规计划。2017年，湖南建工集团因建立并实施有效合规计划被世界银行解除制裁。以中兴通讯案和湖南建工案为代表的国有企业被境外国家和国际组织所制裁，对我国国有企业的海外信誉和竞争力造成了负面影响，在此背景下国有企业境外经营的合规治理引起了有关部门的重视。2018 年12月，国家发展改革委等7部门出台了《企业境外经营合规管理指引》（发改外资〔2018〕1916号），提出了“合规是企业‘走出去’行稳致远的前提，合规管理能力是企业国际竞争力的重要方面”的命题。不难看出，包括国有企业在内的中国企业在境外经营频繁遭遇处罚和制裁，引发了我国国有企业合规治理由金融领域向境外经营领域拓展。

（三）国有企业合规发展于中央企业。按照马克思主义内外因辩证关系的基本原理，欧美对我国国有企业的频繁处罚和制裁属于国有企业合规的外因，国有企业对合规治理的现实需求属于其内因。欲使合规成为国有企业治理的有效工具，需要实施国有企业合规的内外一体化治理，近年来，我国中央企业启动的合规治理工作正体现了这种一体化治理理念。2018年11月，国务院国资委出台的《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号），对中央企业提升合规经营管理水平进行框架性的指导；2015年8月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22 号）出台，提出推动企业依法经营、合规管理；2021年11月，国务院国资委出台的《关于进一步深化法治央企建设的意见》（国资发法规规〔2021〕80号），提出到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系；2022年8月，国务院国资委出台部门规章《中央企业合规管理办法》（国务院国资委令第42号）。以上这些文件的出台标志着国有企业合规治理由特定领域、涉外领域向全面合规治理的转变，也对地方国有企业合规治理产生了示范作用。例如，2018年12月，上海出台《上海市国资委监管企业合规管理指引（试行）》（沪国资委法规〔2018〕464号）；2020年12月，天津出台《国资委监管企业合规管理指引（试行）》（津国资〔2020〕12号）；2021年，北京出台《市管企业合规管理指引》（京国发〔2021〕29号）等。从这些已出台的国有企业合规治理的指导性文件可以看出，国有企业合规发生了由过去特定行业、特定领域的合规到基于企业生命周期的全面合规的转变，这种转变对我国国有企业治理的理念创新，对国有企业改革发展产生了重要影响。

国有企业合规蕴含的时代价值

合规在国有企业治理中的渐进历程表明，将国际上通用的合规工具引入国有企业治理实践，既是我国在对外开放中彰显负责任大国担当的体现，也是实现国有企业高质量发展的体现，其蕴含着国有企业承担社会责任、维护国家利益、做强做优国有企业的鲜明时代价值，成为国有企业治理现代化的重要元素。

 （一）国有企业合规蕴含的社会责任价值。企业合规和企业社会责任之间存在着紧密的联系，企业合规本身就属于企业社会责任范畴，蕴含着社会责任价值。企业合规的社会责任价值可以从兴盛于欧美国家并被我国实务界和学界普遍认可的企业社会责任理论中找到解释，企业社会责任理论是企业合规在国际上获得推崇的理论依据之一，该理论有个著名的“责任铁律”原则，即企业所承担的社会责任应与其所享受的社会地位和社会权利相一致。按照这一理论，由于国有企业是我国国民经济的主导力量，国有企业合规应当体现与其地位相当的社会责任，在遵守市场交易秩序责任、维护安全环保责任、保障产品质量责任、维护劳动者权益责任、遵守财务税收秩序责任、抵制侵权假冒责任、保障商业伙伴合规等方面作出表率，不能在追求经济利益过程中忽视践行社会责任，而应将社会责任作为利益追求的重要方面。国有企业合规蕴含的社会责任价值不仅体现在自身对社会责任的践行方面，还体现在对其他所有制企业践行社会责任的引领方面。例如，国有企业在和其他所有制类型企业经济往来中，国有企业合规能保障其他类型企业参与公平竞争，压缩了经营过程中的不合规空间，驱使其他类型企业开始合规化建设，主动践行社会责任。因此，国有企业合规对培育我国企业合规文化、提升我国企业合规水平、践行社会责任具有“牵引”作用，抓住了这个“牵引”，就能有效引导其他类型企业践行社会责任，维护好企业发展秩序，防范和化解企业发展中可能出现的社会问题。

  （二）国有企业合规蕴含的国家利益价值。综观企业合规在欧美等国的实践，企业合规不仅是企业内部治理方式，也是维护国家利益的手段。20世纪末以来，美国在全球推广企业合规制度，其主要原因是企业合规制度能在维护美国国家利益中发挥重要作用。例如，在中兴通讯因违反美国出口管制而被处以巨额罚款并完善合规计划的案件中，企业合规既是美国制裁伊朗的重要手段，也是美国迫使我国企业接受其贸易“游戏规则”的手段。有观点认为，美国推行的企业合规制度是美国霸权主义的直接表现，“一种声音代表了国际政治的视角，认为合规是美帝国主义经济霸权和长臂管辖权的体现”。

  国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，履行维护国家利益使命是由国有企业属性以及在我国经济发展中的地位决定的，而合规本身就反映了国有企业对维护国家利益的追求。国有企业的国家利益价值体现在两个方面：一方面，国有企业合规能提升国有企业在国际经贸中的“免疫能力”和合规风险化解能力，降低他国借用企业合规的“外衣”侵害我国国家发展利益。从美国对我国国有企业的合规调查和制裁来看，不少是由于我国国有企业在与美国经济贸易往来过程中对其合规要求重视不够，给美国行使霸权主义留下了“借口”。如果从维护我国国有企业在海外发展利益的角度出发，在与他国经贸来往中主动履行合规要求，减少他国对我国制裁的空间，本身就是一种维护国家利益的行为。另一方面，国有企业合规能带动我国培育企业合规文化、积累企业合规治理经验，参与企业合规领域国际规则制定，提升我国在企业合规领域的国际话语权。在他国恶意利用企业合规工具制裁我国国有企业时，可以将企业合规工具作为维护我国利益的反制裁手段，作为维护我国国家利益的有效工具。

  （三）国有企业合规蕴含的企业发展价值。企业不合规行为所可能引发承担法律责任、受到行政处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响，对企业发展产生负面影响，甚至产生致命性影响。如曾一度位列美国 500 强公司第七位的安然公司，因内部交易和财务造假等违规行为而破产。可以说，在成熟的市场经济国家中，企业合规是实现企业可持续发展的必要条件，一个不合规的行为可能对企业生死有着决定性影响。随着我国社会主义市场经济体制改革的深化，国有企业面临更加全面、更高水平、更深程度的公平竞争，其合规水平成为其竞争力的重要表征。

  因此，在做强做优做大国有企业语境下，国有企业合规蕴含的企业发展价值愈加显现。一方面，国有企业合规能提升其商业形象，培育商誉，增强商业伙伴对国有企业的交易安全感。另一方面，国有企业合规能有效隔离企业与企业员工的违规责任。由于国有企业是全民所有制企业，如果由于个别员工不合规行为引发国有企业发展危机，对其他员工和国家都是一种不公平，而国有企业合规能在一定程度上将企业违法责任和企业员工违法责任进行隔离，对国有企业发展起到有效的保护作用。

国有企业合规的实施困境

企业合规既具有主体属性也具有工具属性，即既体现对一国的法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度的遵守，与一国的历史、制度、文化等分不开，又体现对国际条约、规则等要求的遵守，且不同国家的企业合规的理念、价值、原则存在一致性，可以作为国际经贸领域企业治理的通用手段。由于我国国情、发展阶段、社会制度等与欧美国家存在差异，脱胎于欧美国家的企业合规制度在引入我国过程中，面临本土化融合问题，尤其是我国国有企业在我国经济社会发展中的独特地位，其合规治理有着自身的特殊性，导致了在国有企业合规实践中存在制度磨合问题，面临约束、激励和保障三重困境，这三重困境对国有企业合规释放社会责任价值、维护国家利益价值和企业发展价值产生着阻碍。

 （一）国有企业合规的外部约束困境。现行国有企业合规大多是由各级国有资产监督机构主导推动的，由于国有资产监督机构作为出资人角色，由国有资产监督机构主导的企业合规治理严格上算是国有企业内部治理行为，对国有企业合规治理的约束属于内部约束行为。我国在现行的公司法、优化营商条例等法律法规中对企业合规义务作出了原则性、宣示性规定，当前对企业合规作出强制约束的最高法律位阶的制度出现在新《中华人民共和国公司法》第一百七十七条中关于国家出资公司应当加强内部合规管理的规定，此外是证监会出台的部门规章，即《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法（2020年修订）》（证监督会令第166号），该办法对证券公司和证券投资基金管理公司合规作了约束，并对违法合规义务的法律责任进行了明确，这是对证券领域包括国有企业在内的企业合规作出的外在约束。直接对国有企业合规作出一般性外部约束的是 2015年8月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号），该意见提出“推进企业依法经营、合规管理”，但这个指导意见对国有企业合规作出的要求强制性不够。国务院国资委出台的《中央企业合规管理办法》（国务院国资委令第42号）虽然在法律位阶上属于部门规章，但由于国务院国资委履行的是出资人职责，本质上属于内部约束范畴，而不属于外部约束范畴。整体来看，除了金融领域，我国国有企业合规缺乏明确的外在硬性约束，在相关基础法律中缺少对其进行强制性约束规定，对国有企业合规的法律约束存在“短板”。

  （二）国有企业合规的外部激励困境。我国现行的公司法、行政处罚法、行政强制法等相关法律与企业合规激励并不存在立法上的冲突，如公司法、优化营商环境条例等对企业合规义务的倡导性规定，行政处罚法所坚持的“应当坚持处罚与教育相结合”的原则，均与企业合规激励的理念相一致。然而，这些相关法律并没有对企业合规行政激励进行明确，当前，对企业合规激励散现在少数法律的特定领域中，如反垄断法对中止和终止反垄断调查的条款，反不正当竞争法对商业贿赂实施严格责任的归责原则的条款。从我国国有企业合规实践来看，各级国有资产监督管理机构一般对国有企业合规考核、合规问责作了要求，但通常忽视了合规的激励。

  （三）国有企业合规的保障困境。合规管理与业务管理、财务管理并称企业管理的三大支柱,国有企业是合规管理的主力军，但在实践中，合规治理在企业管理中并没有得到应有的重视，更多的是执行国有资产监督机构的要求，存在一定的形式主义倾向，这与国有企业合规的保障缺位问题紧密相关。当前，国有企业合规保障缺位存在以下三个方面：一是合规治理权力保障不到位。尽管现行的公司法对国家出资公司的合规治理提出了要求，但董事会、监事会、高级管理人员的合规义务在现行的公司法等商事法律中没有明确，虽然在理论上，企业合规治理与法律风险管理、内控管理等在价值导向、管理目标、地位方面存在着明显差别，但在实践中，合规治理、法律风险管理、内控管理之间职责交叉，边界不清，造成合规治理权力“虚位”，合规治理让位于业务管理、财务管理，作为配角的现象普遍存在。二是合规机构保障不到位。企业合规部门与法律部门、内部控制部门、审计部门等职责模糊，设置混乱，相关岗位设置和人员配备普遍存在交叉和冲突。三是合规过程控制保障不到位。合规风险治理机制、合规绩效治理机制、合规评估机制、合规人才开发机制等建设滞后，缺乏“顶层设计”和标准化建设，成为提升国有企业合规化建设效能的“瓶颈”。

国有企业合规的治理路径

国有企业合规不仅是实现国有企业高质量发展的需要，也对民营企业合规发挥示范和引领作用，应从充分释放国有企业合规蕴含的时代价值的高度，坚持问题导向，聚焦国有企业合规约束困境、合规激励困境、合规保障困境的破解，提升对国有企业合规的治理效能。

（一）国有企业合规约束困境的破解路径。作为市场主体的国有企业具有追求利益最大化的动机，有着追求短期利润的偏好。合规给国有企业增加了一定成本，甚至可能对国有企业追求短期利益最大化产生“桎梏”。参与市场竞争的国有企业对合规治理或多或少有一定的“抵触”情绪，在外部没有“硬约束”的前提下，国有企业合规难以有效实施。可见，破解国有企业合规的外在“软约束”困境具有现实必要性。我国国有企业既具有参与市场竞争的一般企业合规所具有的共性特点，还由于全民所有制的特性和其具有的主导地位的特性而有着自己的特殊性。破解国有企业合规约束困境应从两个方面实施：一方面，推进企业合规的法治化建设，为国有企业合规夯实上位法的基础。在推动与企业经营管理相关的法律制修订（正）过程中，适机将企业合规要求纳入其中。如在现行的公司法对国家出资公司规定加强内部合规治理的基础上，对董事、高管、监事等合规义务进行明确，并明确不履行合规义务的法律责任，对企业合规义务实现由“软法”向“硬法”的转变。此外，在制修订（正）与企业经营管理相关法律的配套法规、部门规章过程中，在坚持上位法立法原则并不与其冲突的前提下，对企业合规治理义务进行具体化。另一方面，提升国有企业合规的法治化水平。在现行的企业国有资产法中明确国有资产监督管理机构的合规监督权和国家出资企业的合规治理义务，如在该法的法律责任条款中增加国有企业不合规所承担的法律责任相关内容。

（二）国有企业合规激励困境的破解路径。合规约束和合规激励是欧美国家企业合规制度中的两个主要方面，合规约束突出公权力对企业合规的强制性干预，而合规激励突出公权与企业合规的协商式治理，体现现代公共治理理念和回应型法的原则。国有企业合规激励包括对国有企业合规的行政激励和刑事激励，以及国有企业合规的内部激励。目前，我国国有企业合规的行政激励体系建设滞后，除了《中华人民共和国反垄断法(2022年修正)》中对反垄断合规承诺的中止、终止调查，以及《中华人民共和国反不正当竞争法(2019年修正)》中对商业贿赂实行严格责任的归责原则以外，国有企业合规的行政激励缺乏制度安排。现有各级国有资产监督管理机构出台的合规治理制度，鲜有涉及合规激励的内容。当前，合规激励不足影响了国有企业推行合规的主动性和积极性，国有企业合规的激励困境成为亟须破解的课题。一方面，在企业经营管理相关的法律中增加企业合规的公权激励内容。在我国现行的行政处罚法中明确行政和解制度，如在总则中关于应当坚持处罚与教育相结合的条款中，增加“行政和解能达到行政处罚目的的，可以采取行政和解”等内容。如对现行的行政处罚法的第三十二条中的“其他应当从轻或者减轻行政处罚的”进行具体化，将企业合规行政激励相关内容纳入其中。另一方面，在国有企业相关法律中明确合规激励机制。如在现行的企业国有资产法中的第十二条中增加“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业合规自我治理进行引导”。此外，建立完善国有企业合规的激励机制，如出台《国有企业合规激励办法》，增强国有企业合规治理的内在动力。

（三）国有企业合规保障困境的破解路径。合规保障机制建设滞后成为国有企业合规实践中的“瓶颈”，需要从权力保障、机构保障、过程控制保障等方面破解国有企业合规的保障困境，有效释放国有企业合规效能。一是加强国有企业合规的权力保障。对国有企业内部相关利益方的合规治理权力作出清晰的界定，例如，以现行的公司法对合规义务规定为上位法依据，明确股东、董事会、监事会、高级管理人员的合规治理权力边界，从法律上解决企业合规治理权力的“虚位”问题。又如，在现行的企业国有资产法中对国有资产监督管理机构、出资企业的合规治理权力进行明晰。二是加强国有企业合规的机构保障。出台国有企业合规机构设置管理办法和建设标准，实现国有企业合规治理机构建设的科学化，有效解决合规部门与法律部门、内部控制部门、审计部门等职责不清的问题，保障国有企业合规部门与业务管理、财务管理部门之间职责衔接和协同。三是加强国有企业合规的过程控制保障。在总结国有企业合规治理经验的基础上，做好合规风险治理、合规绩效治理机制、合规评估、合规人才开发等方面的“标准化设计”，减少国有企业合规治理的不确定性。