2025年，国务院国资委围绕加强国有企业穿透式监管开展专题研究与实地调研，一系列政策信号清晰表明，国资监管正在从重点关注一级法人企业，向覆盖全级次子企业的穿透监管模式加速转变。在企业集团化、多元化、跨区域发展的背景下，传统逐级上报、分层管理的模式，容易出现信息传递失真、底层管控薄弱、风险隐患难以及时发现等问题。构建穿透式监管体系，既是补齐监管短板的现实需要，也是推动国资监管体系和监管能力现代化的必然要求。

一、核心理念：穿透到底，监管无死角

穿透式监管的本质，是打破股权层级与组织架构带来的管理壁垒，让监管视野能够延伸至企业最末级经营单元，确保关键信息真实完整、重大事项全程可溯、风险隐患及时显现。

核心目标：

信息直达：底层子企业关键数据不打折、不滞后上报；

监管到底：重大事项、资金流向、风险隐患全链条可查可控；

效能提升：推动监管从事后核查向事前预警、事中管控转型。

二、穿透式监管在实践中重点围绕资金、决策、风险

三大关键领域展开

从顶层设计与各地实践来看，穿透式监管并非全面干预企业日常经营，而是聚焦关键环节、守住风险底线，重点发力三大领域。

资金穿透监管是保障国有资金安全规范运行的关键举措

以司库管理平台为基础支撑，对企业资金的来源、拨付、使用、回流等环节实施全流程穿透监控，实现资金流向可追踪、用途可核验、异常可预警，有效防范资金挪用、空转套利、违规出借等风险，牢牢守住国有资金安全底线。

决策穿透监管是规范三重一大事项运行、防范重大决策风险的重要保障

对重大投资、并购重组、资产处置、对外担保等关键决策事项实施穿透管理，推动决策程序、审议资料、实施结果向上贯通、全程留痕，避免因下级企业决策不规范、程序不到位引发系统性风险，实现权责清晰、流程合规、责任可究。

风险穿透监管是构建全域风险防控体系、实现早识别早处置的现实路径

整合财务、运营、合规、法务等多维度数据，建立跨层级风险监测模型，对底层企业经营异常、债务压力、合规隐患等进行动态识别与及时预警，破解基层风险看不见、传不上、控不住的难题，提升集团整体风险抵御能力。

三、智能化穿透式监管系统

将按照统一标准、统一平台、统一网络的思路稳步建设

国资委明确提出，以司库体系为重要基础，统筹推进智能化穿透式监管系统建设，整体遵循“三个一”的建设路径。

一是构建一套统一的数据标准，统一指标口径、编码规则与采集规范，打通内部信息孤岛，夯实数据治理基础；

二是搭建一个一体化监管平台，集成资金、决策、风险、合规等监管功能，形成统一监管视图；

三是织密一张全级次监管网络，推动集团各级子企业全面接入，实现横向到边、纵向到底的数字化覆盖。

目前，多地国资监管机构已开展先行先试，数字化监管覆盖面与智能化水平持续提升。

四、穿透式监管在落地推进过程中仍面临四方面

较为突出的现实挑战

一是部分企业管理层级过多过长，管控链条冗余，信息传递效率低，监管穿透成本高、难度大，需要持续压缩管理层级、优化组织架构。

二是数据治理基础相对薄弱，各业务系统分散独立、数据标准不统一、数据质量参差不齐，难以支撑高效精准的穿透监管，亟需加强数据整合与治理。

三是监管与放权的边界尚需进一步厘清，容易出现管得过细影响经营活力，或放得过大导致管控缺位的现象，需要明确监管清单、规范授权体系。

四是内控合规体系建设仍有短板，部分企业制度不完善、流程不健全、执行不到位，难以与穿透式监管形成有效衔接，亟待同步提升制度保障能力。

五、穿透式监管应与公司治理有机协同

重在强化监督赋能而非替代经营管理

穿透式监管并非简单上收经营权限，而是通过数字化手段强化监督、提升治理效能，更好支撑董事会、监事会、专职董事等治理主体履职。通过全级次信息穿透，可为重大决策提供真实可靠的数据支撑，推动内审、风控、合规等监督力量形成合力，在管住风险的同时激发企业内生动力，实现规范经营与高质量发展协同推进。

六、推进穿透式监管需要澄清认识误区

避免在实践中出现偏差

一是避免将穿透监管简单等同于收权集权，其核心是增强可见性、提升可控性，不替代正常经营决策与分级管理。

二是避免重技术建设轻制度配套，平台系统建设必须与权责划分、流程再造、保密管理、问题处置机制同步完善，防止建用脱节。

三是避免只强调监管穿透而忽视管理赋能，推动监管信息反向服务企业经营管理，提升集团整体管控水平。

四是避免忽视境外等特殊领域资产监管，针对境外企业、特殊业务主体加快完善制度安排与技术覆盖，消除监管空白。

穿透式监管是新时代国资监管方式的重要变革，既涉及数字化技术的升级应用，也关乎管控模式、治理体系的深度优化。对于国有企业而言，主动顺应监管趋势、提前布局系统建设、理顺组织架构、夯实数据基础、健全合规体系，才能在新一轮监管变革中抢占先机，切实守住国有资产安全底线，实现持续健康高质量发展。